华容县城乡一体化发展的现状、问题与对策研究-岳阳市统计局

华容北椅长江、南频洞庭，面积1606平方公里，人口71.49万，属湖区农业大县，是全国文明县城、国家卫生县城、国家现代农业示范区农业改革与建设试点县。近年来，华容以全面建成小康社会为总揽，积极探索和推进城乡一体化建设，走出了一条富有湖区特色的城乡统筹发展道路。

一、主要做法及成效

该县于 2009 年全面启动城乡一体化建设工作，通过高起点规划、高标准建设、高效能管理，新型城镇化建设得到协调推进。目前，县城建成区面积达17平方公里，比2000年扩大将近1倍；人口达17万，全县城镇化率达44.3%。

1、坚持规划引领，城市发展水平不断提升。坚持以科学规划为发展先导引领城市建设，不断提高规划管理质量和水平。一是积极开展县城控详规划编制和修详规划编制工作。先后投入2000多万元，聘请中南大学、湖南农大等专业设计单位完成了县城总体规划、城镇体系规划、土地利用规划、工业园发展规划、公共交通规划、城市绿化规划、城市产业发展规划、城市旅游发展规划等12个规划的编制，形成了较为完备的规划体系，县城详规覆盖率100%，控制性详规达15平方公里。到2020年，县城将达到20平方公里20万人口规模。二是打造特色城镇。坚持以区位为导向，以资源秉赋和人口分布为基础，加快交通干线沿线、县际边界集镇和省际边远乡村发展，重点发展各种特色小镇，提高城镇化总体水平。先后完成了6个乡镇45个村庄的总体规划编制任务，成功申报1个全国重点镇，1个省级特色镇，1个省级示范镇，2个市级中心镇。东山和注滋口两个乡镇集镇人口达到2万人。

2、坚持项目带动，城市发展规模逐步扩大。大力实施项目兴城战略，提升城市发展规模，统筹城乡发展。一是加快拓城，提升城市综合承载能力。坚持旧城改造与新城建设相结合、彰显特色与提升功能相结合，整体推进县城北移南扩东连片，做大城市规模。北移，大力推进马鞍山新区开发建设，完成华容大道西路等“五纵七横”11.35公里城市道路建设，建成区面积达到2.2平方公里。南扩，重点推进田家湖生态新区开发。第一期开发7.8平方公里已完成人民南路、华鲇路二期建设，进一步打开了华容南大门；启动了田家湖大道、杏花村西路、退渔还湖工程等重点项目。东连片，完成了二桥东路拓宽升级，启动了石伏精品纺织小区建设，实现了中心城区与工业园区有效连接。二是加速提质，完善县城配套功能。近年累计投入20余亿元，实施了“两湖一河”建设、沿河北路城市综合体、休闲广场、主街提质升级和管网改造，累计硬化小街小巷9万平方米，疏洗改造下水道3万余米，新建人民广场、沱江广场、华容河广场等群众性休闲健身场所13处，新建住宅小区21个、300多万平方米。

3、坚持产业驱动，城市发展后劲明显增强。引导产业集聚，加快推进新型城镇化。一是大力实施沿江开放开发。抢抓“一区一带”战略机遇，重点谋划和推进沿江综合开发，煤炭铁水联运储配基地项目获得国家发改委批复，神华国华电厂项目取得国家能源局“路条”，常岳九铁路列入国家长江经济带综合立体交通走廊规划。这些大项目的落户和建设，将带动相关产业，形成产业链，促进产业大升级、大转型，经济总量大增长。也直接为周边群众提供更多的就业机会，增加农民收入。二是大力发展新兴工业。以“一区三园”（即湖南省华容工业集中区三封工业园、洪山头工业园及其电子电源工业小区、石伏纺织工业园）产业发展为重点，积极引进优势企业向园区集中，实现集群发展，初步形成了生态纺织、医药卫材、电子电源、新型建材、食品饮料等五大产业，工业集中区成为全省新型工业化产业示范基地，吸纳了大量农村剩余劳动力，推动了农村人口向城镇聚集。三是着力壮大现代农业。粮食总产约80万吨，连续四年被评为全国粮食生产先进县。培育新型经营主体，积极推进土地向规模大户集中。四是着力发展现代服务业。以打造湘鄂边区域物流消费中心为目标，重点实施了华都国际家居市场、湘北农机大市场、正诚二手商品交易市场、汽车文化产业园、泰和五星级酒店及沃尔玛购物广场、综合物流园等三产业项目，推动产城融合发展。

4、坚持基础拉动，城市发展功能更加完善。加大交通、住房、水利、电力等基础设施建设，全面提升城市综合服务功能。一是交通网络不断完善。岳常、荆岳两条高速公路竣工通车，已形成县城至岳阳、南县、石首“半小时交通圈”；蒙华铁路、塔市驿港口加快推进，水、公、铁立体交通运输体系正在形成。全县已建成公路总里程2237公里，所有乡镇和 %以上的行政村通过水泥路。二是水利设施明显改善。投入资金近5亿元，完成小农水基础设施建设工程1018处，移动土石方620万方，长江干堤、团福闸、团东大堤等整险项目全部竣工。投资4.74亿元，实施了长江引水工程，目前正在进行设备调试，即将正式通水，将有效解决城区 13万人口的安全用水问题。三是电力供应有效保障。完成110千伏官山变电站、35千伏范家岭变电站改扩建和52个行政村、12个城区公变台区改造，供电保障进一步提高。

5、坚持服务促动，城市发展品味有效提升。一是创新城市管理，提高市民文明素养。建立了清扫保洁、渣土管理市场化运作机制和城市管理“打桩定位”工作模式，积极开展门前六包、专项整治、严管重罚百日行动、社区示范创建，引导市民像爱护自家客厅一样爱护城市，市明文明素质大幅提升，市容市貌焕然一新。二是扎实开展农村环境卫生整治、绿化造林、环保专项整治三年攻坚行动，改善城乡生态环境。农村环境卫生整治完成垃圾池建设10万余口，配备保洁员1377名，做到了设施、人员、制度“三到位”，基本实现公共区域常态保洁。三年绿化行动共造林8.9万亩，栽植各类苗木800多万株，新建、改建绿地23万平方米，城区街道绿化、单位庭院绿化和拆墙透绿，乡镇集镇、主干道路及村庄绿化全面推进。环保专项整治基本完成饮用水源、30家蔬菜加工企业、64家畜禽养殖业初级治理，关停17家“五小企业”，城乡人居环境、生态环境进一步改善。

二、建设中存在的主要问题

从华容所处的洞庭湖区域经济发展总体水平看，城镇化进程仍显滞后，城镇化质量与县域经济发展不相适应，突出表现在：

1、思想不够解放。一方面，原动力不足。部分农民思想观念陈旧落后，缺乏自主建设意识，对城乡一体化建设不支持、不参与、不配合， “等、靠、要”的思想严重。另一方面，推动力不足。乡镇及部门工作缺乏主动性，以致宣传群众、组织群众、发动群众的力度不大、工作不细、效果不佳。
2 、规划缺乏刚性。尽管制定了较为完备的规划体系，但规划执行缺乏严肃性，规划管理力量薄弱，规划违法情况时有发生，特别是城郊结合部、城市近期发展区域成了违法建设情况高发区，规划实施受到很大干扰。

3 、资金制约严重。资金不足成为制约城乡一体化发展的一道重要瓶颈。在统筹城乡发展实践中，全社会共同参与推进城乡一体化的大环境还没有形成。当前，农村投入严重不足，县乡政府财力有限，引进社会资本不足，农民自身投入少，涉农项目资金整合难。受资金瓶颈制约，城乡规划、产业、基础设施、公共服务、社会管理等“五个一体化”的推进任重道远。
4、机制不够顺畅。当前，城乡二元结构依然存在，“城乡分割”矛盾仍未根本消除，成为当前发展方式转型难以根治的顽疾。农村土地经营权流转机制普遍不活，土地产权制度不清晰，土地矛盾纠纷时有发生，成为延缓城乡一体化进程的掣肘。

5 、政策不够完善。目前推进城乡一体化建设的政策还不完善、不配套，突出表现为：一是用地难度大。建设用地指标少是各地反映最多也最为集中的共性问题。现行土地政策对农村建设用地保护更加严格，建设用地供应少、土地审批时间长、用地性质变更难，致使工业园区建设、小城镇建设受到影响。二是融资渠道窄。中小企业贷款较为困难，尤其是小企业注册资本和信用等级不够，受授信条件的限制，经常被银行拒之门外。一大批中小企业由于缺乏资金，难以扩大生产、新上项目和进行技术改造，不利企业做大做强，影响区域经济发展。三是户籍改革滞后。将农民转化为市民，不仅涉及到城乡二元的户籍制度及从二元户籍衍生的各项福利问题，还涉及到农村土地使用权的流转，以及农村宅基地的置换等问题。虽然现行户籍制度有一些调整，但门槛高、数量小，与农民的期望相差很远，与推进城镇化的要求不相符合，特别是 “失地农民”的社会保障问题日益突出。

三、发展对策

当前，城乡一体化发展面临新的历史机遇。国家发改委公布了《国家新型城镇化综合试点方案》，湖南将按照地级市、县市、建制镇3个层面开展一批试点，将在政策和资金上予以重点支持。特别是华容地处“一区一带”，通江达海的大交通格局正逐步形成，必将对城镇化发展产生积极影响。建议加强个方面的工作：

1、完善城镇规划体系。加快城镇化发展必须要高度重视、精心编制、严格执行规划，以科学合理的规划来规范和推动城镇建设。要准确定位。按照到2020年，县城区面积达到20平方公里，人口达到20万人的总体规划目标，结合华容地理区位、经济水平、资源禀赋、历史文化，把县城发展定位为生态环境优、湖乡特色明、文化品位高、聚集功能强、宜业宜居的湖滨生态文明县城。要科学编制规划。抓紧推进县城总体规划的修编，进一步优化城镇规划布局，实现城镇规划、产业布局规划、土地利用总体规划“三规”无缝对接，形成“城市向农村延伸，农村向城市集聚”的新格局。要强化规划刚性。强化规划实施全过程监管，严格实行规划实施责任追究制度，坚持不符合城镇规划的项目不得批准立项，未编制控制性详规的地块不得出让、转让和开发建设，任何建设项目都不能突破规划控制范围。要加大禁拆治违力度。坚持属地管理，加强法律政策宣传，加大巡查密度，严格推行“县协调、镇负责、局配合”的三位一体执法模式，依法严厉打击违法违规建设，坚决做到运料就截、下脚就挖、砌墙就拆、露头就打。

2、加快基础设施建设。基础设施是提升城镇综合承载能力的根本，要统筹推进，不断完善城市功能。要加快城镇建设步伐。加快实施“两湖一河”建设、城区道路升级改造、小街小巷硬化亮化以及下水道改造、公厕旱改水、污水和垃圾治理等配套建设，有效提升城市品味。要完善交通网络。依托高速、铁路和长江航道，着力构建华容与岳阳、益阳、常德三个核心城市的连接通道，打造陆运、水运交通次中心。积极推进县道、乡道和农村连组连户路网建设，加快解决农民进城出行难和出行安全问题。要深化城市管理。进一步强化城市管理部门职能职责，推行城市管理“打桩定位”，积极开展门前六包、文明劝导、严管重罚行动，强力推进市政、交通、卫生、市场秩序专项治理，提升市民文明素质。要美化生态环境。持之以恒地开展好城乡环境卫生整治、城乡绿化提质升级改造、环保专项整治等活动，打造宜居宜业的生态水乡，提高人民群众幸福指数。

3 、推进产业转型升级。产业是城镇化发展的重要支撑。华容县优化城镇产业空间布局，就是要加快结构调整和优化，推进产业转型升级，形成中心城区以服务业为主、工业园以新型工业为主、农村以现代农业为主的新型产业格局。要加快发展现代农业。加快发展高产、优质、高效、生态、绿色、安全的现代农业，大力推进休闲观光农庄建设和农村改革试验区建设，巩固提升华容全国主要农产品生产基地的地位和作用。要积极发展新兴工业。依托沿江开放开发，建设沿江绿化能源产业，重点发展核电、火电、风电、光伏、生物质发电，强力推进神华国华岳阳电厂、华容煤炭铁水联运储配基地、小墨山核电厂、汽车电源小区等能源项目；依托工业集中区大力发展高新技术产业，重点推进医药卫材、机械制造等战略性新兴产业做大做强。要加快发展服务业。坚持市场化、产业化、社会化的方向，积极引进社会资本，大力发展现代服务业、生产服务业和生活服务业，重点推进湘鄂边区域物流消费中心建设，形成一、二、三产业相互融合、联动发展的格局。

4 、创新城镇建设投融资模式。在全力争取国家政策资金、银行贷款的同时，重点加快建设投融资模式的创新。要在经营城镇资产上突破。城镇蕴藏着巨大的有形、无形资产和财富，要加快资产清理归集，加强资产经营管理。做好城镇土地资产经营，高度垄断土地一级市场；优化增量资产，按照谁投资、谁经营，谁受益、谁承担风险的原则，创造条件鼓励和吸纳各种社会力量参与建设和经营城镇基础设施，实现城镇建设投资主体的多元化、服务运营的市场化；盘活存量资产，城镇基础设施资产只要国家法律法规允许，均可通过产权出让、经营权转让等方式，吸纳社会资金，进行资产运营，实现存量资产的保值、增值；做好城镇无形资产经营，对城镇的开发权、冠名权、广告权、特许经营权等实行公开招标拍卖，充分发挥城镇无形资产的经济效益。另一方面，要在创新城建项目融资机制上突破。项目融资是一种比较特定的融资方式，主要依靠项目自身的未来现金流量和收益为担保条件而进行融资，以项目公司的资产作为贷款安全的保障。要积极借鉴采用BT(建设—转让)、BOT(建设—运营—转让)、TOT(转让—运营—转让)和PPP(政府项目与民间合作)等多种方式，加强城建项目的融资创新。

5 、提升城镇软实力。城镇的建设和发展，既要加快城镇规模的外延扩展，更要注重城镇软实力的提升。要优化公共服务。加大农村医疗卫生投入力度，推进公共医疗卫生资源向农村倾斜；健全城乡教育资源统筹机制，增加对农村公共教育经费的投入比例，提高教育投入使用效率。要注重城镇文化建设。全面发展公益性文化事业和文化产业，在建设一批市民文化消费、娱乐休闲、体育健身等文化惠民工程的同时，重点建设一批能够传承华容文化、体现华容特色、代表华容形象的文化设施，不断满足人民群众精神文化需要。要注重市民素质教育。积极开展丰富多彩的群众性文化活动，提高群众参与度，让市民在亲身参与中实现自我教育、自我完善、自我提高；要通过学习培训、媒体引导、文化熏陶等多种途径和方式，引导市民树立文明道德新风尚。

6、加快省际边界镇发展。华容县有6个乡镇与湖北石首市、监利县毗邻。省际边界发展，对推动县域经济发展作用巨大。进一步加大政策、资金、用地扶持，加大对边界地区交通、水利、电力等基础建设，加快培育一批各具特色的边界工业强镇、商贸重镇、旅游名镇等，打造一批产业支撑有力、基础设施配套、服务功能完善、人居环境良好的示范镇。